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安全生产事故隐患排查治理体系建设实施指南

【摘要】

第一章 概述

第一节 背景

近年来，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，经过各部门、各地区和各单位共同努力，全国安全生产继续保持了总体稳定、持续好转的发展态势。但安全生产形势仍然严峻，主要表现在各类事故总量依然较大，重特大事故时有发生，安全隐患治理整顿不深入，存在搞形式、走过场的现象，隐患排查不彻底、整改措施不到位等问题在一些地方、行业和企业还不同程度存在。

安全生产的理论和实践证明，只有把安全生产的重点放在建立事故预防体系上，超前采取措施，才能有效防范和减少事故，最终实现安全生产。为指导和规范隐患排查治理工作的深入开展，安全监管总局先后颁布了《煤矿重大安全生产隐患认定办法》(安监总煤矿字〔2005〕133号)、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》(安全监管总局令2007年第16号)等办法、规定。国务院办公厅下发了《关于在重点行业和领域开展安全生产隐患排查治理专项行动的通知》(国办发明电〔2007〕16号)和《关于进一步开展安全生产隐患排查治理工作的通知》(国办发明电〔2008〕15号)，要求通过开展隐患排查治理专项行动，进一步落实企业的安全生产主体责任和地方人民政府的安全监管职责，全面排查治理事故隐患和薄弱环节，认真解决存在的突出问题，建立重大危险源监控机制和重大隐患排查治理机制及分级管理制度，有效防范和遏制重特大事故的发生，促进全国安全生产状况进一步稳定好转。各地区、各有关部门和单位认真贯彻落实国务院《通知》和全国安全生产电视电话会议精神，统一思想认识，加强部门协调，增强整治合力，全面开展安全隐患排查整治攻坚战，深化重点行业领域安全专项整治，打赢隐患排查治理攻坚战，全国安全生产继续保持了总体稳定、持续好转的发展态势。据统计，2011年，全国开展隐患排查治理的生产经营单位达566.4万家，共排查出事故隐患881.3万项，整改率96%(其中排查出重大隐患16630项,整改率89.9%)，实现了“十二五”时期安全生产工作的良好开局。

全国大规模开展隐患排查治理工作以来，各地政府紧密结合本地实际，在全面排查治理隐患、建立排查制度、落实治理任务、完善监管机制、加强监督检查等方面，进行了积极探索，取得和积累了比较丰富的经验。北京市顺义区从2008年开始推动安全隐患排查治理体系的建立工作，建立了以企业分级分类、信息化管理为基础，以企业自查自报为核心，以健全完善隐患排查报送标准为支撑，以检查考核为督促，以培训教育为保障的安全隐患排查治理体系，把隐患排查治理和安全生产工作逐步纳入了科学化、制度化、规范化的轨道。2011年10月26日，全国安全隐患排查治理现场会在北京市顺义区召开。国家安全监管总局党组书记、局长骆琳出席会议并做了题为“建立健全隐患排查治理体系 努力把握隐患治理和安全生产工作的主动权”的讲话。骆琳在讲话中指出，在党中央、国务院坚强正确领导下，各地区、各部门和各单位认真贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国办发[2010]23号)、《国务院办公厅关于继续深化“安全生产年”活动的通知》(国办发[2011]11号)精神，深入开展“安全生产年”活动，促使安全生产继续保持了总体稳定、持续好转的发展态势，但形势仍然严峻。突出表现在隐患排查治理工作进展不平衡，一些地区和单位隐患整改率较低，存在搞形式、走过场现象和“打非”不力等问题，导致重特大事故和严重涉险事故时有发生。骆琳强调，要坚持以事故预防为主攻方向，建立安全隐患排查治理体系，这有助于促进落实安全生产主体责任、加强和改进政府安全监管、综合推进安全生产工作。各地区、各部门和各单位一定要切实增强搞好隐患排查治理的自觉性和主动性，深入学习推广北京市顺义区等地的经验，完善安全隐患排查治理体系，建立功能完善的信息系统，制定科学严谨的隐患排查标准，建立清晰明确的责任制度，实施差别化、有针对性的监管方法，形成全过程、动态化、重预防的工作考核激励机制。

国家安全监管总局副局长孙华山在会议总结讲话中强调，要认真全面抓好会议精神的落实，深刻领会党中央、国务院对安全生产工作提出的新要求、新任务，准确把握当前安全生产面临的新形势、新挑战，牢固树立以人为本、安全发展的科学理念;深刻领会建立安全隐患排查治理体系的重大意义，准确把握安全生产工作机遇，深化对安全生产规律的理解和认识;深刻领会会议的主题，准确把握建立安全隐患排查治理体系与安全生产标准化建设的关系，把会议的工作部署变成工作行动;深刻领会顺义经验的本质特征，准确把握学习借鉴先进经验与创新发展的辩证关系，在真学、真用、真创上下功夫。要科学制定实施方案，采取强有力措施，狠抓工作落实，把建立安全隐患排查治理体系工作抓实抓好抓出成效。

为探索创新政府和部门安全监管机制，强化和落实企业安全生产主体责任，打好安全隐患排查治理攻坚战，促进全国安全生产形势持续稳定好转，2012年1月，国务院安委会办公室印发了《关于建立安全隐患排查治理体系的通知》(安委办〔2012〕1号)，决定在全国总结推广北京市顺义区等地深入开展安全隐患排查治理、有效防范事故的先进经验和做法，争取用2-3年时间，在全国各地基本建立起先进适用的安全隐患排查治理体系，逐步从根本上掌握事故防范和安全生产工作的主动权。

第二节 基本概念

一、隐患

(一)隐患定义

安全生产事故隐患(以下简称事故隐患)，是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷

定义中对事故隐患分为两类，一类是“违反”型隐患，所有违法、违标、违规等行为和状态均视为事故隐患，这是我国第一次将各种“违反”的概念规定为事故隐患，为我国在安全生产管理领域加强对遵守各种规定的“执行力”奠定了坚实的基础。另一类是由于某些因素而引起的三种现实表现：物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。这就对事故隐患的起因给予了重视，对于“违反”之外的原因列为其他因素，也就从理论上对事故隐患的原因分析和管理有了相应依据。三种表现中的物是指生产过程或生产区域内的物质条件(如材料、工具、机器设备、成品、半成品)，行为是指人在工作过程中的操作、指示或其他具体行为，管理是指各种生产活动的开展所必须的各种组织、协调等行动。这里也是第一次将管理方面的缺陷列入事故隐患的范围，充分说明当前我国安全生产工作更加重视对管理的要求和控制。

“安全生产事故隐患”可以简称为“事故隐患”，有时也简称“安全隐患”。为方便起见，本书叙述过程中通常采用“隐患”一词。

(二)隐患分级

事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患。一般事故隐患，是指危害和整改难度较小，发现后能够立即整改排除的隐患。重大事故隐患，是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患。

事故隐患的分级是以隐患的整改、治理和排除的难度及其影响范围为标准的。根据这个分级标准，在企业中通常将隐患分为班组级、车间级、分厂级直至厂(公司)级，其含义是在相应级别的组织(单位)中能够整改、治理和排除。其中的厂(公司)级隐患中的某些隐患如果属于应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使企业自身难以排除的隐患应当列为重大事故隐患。

二、危险源

(一)危险源定义

危险源是指可能导致死亡、伤害、职业病、财产损失、工作环境破坏或这些情况组合的根源或状态。

(二)危险源分类

从危险源的定义看，危险源是根源或状态，如不加以控制则可能导致这样几种结果：人员伤害或疾病、财产损失、工作环境破坏或这些情况组合。依此，各种事故致因因素都是危险源。

工业生产作业过程的危险源一般分为七类：

(1) 化学品类：毒害性、易燃易爆性、腐蚀性等危险物品;

(2) 辐射类：放射源、射线装置、及电磁辐射装置等;

(3) 生物类：动物、植物、微生物(传染病病原体类等)等危害个体或群体生存的生物因子;

(4) 特种设备类：电梯、起重机械、锅炉、压力容器(含气瓶)、压力管道、客运索道、大型游乐设施、 场(厂)内专用机动车;

(5) 电气类：高电压或高电流、高速运动、高温作业、高空作业等非常态、静态、稳态装置或作业;

(6) 土木工程类：建筑工程、水利工程、矿山工程等;

(7) 交通运输类：汽车、火车、飞机、轮船等。

(三)重大危险源

重大危险源是指长期地或者临时地生产、搬运、使用或储存危险物品，且危险物品的数量等于或超过临界量的单元(包括场所和设施)。

《关于开展重大危险源监督管理工作的指导意见》(安监管协调字[2004]56号)中规定重大危险源申报登记的范围如下：

贮罐区(贮罐);

库区(库);

生产场所;

压力管道;

锅炉;

压力容器;

煤矿(井工开采);

金属非金属地下矿山;

尾矿库。

《危险化学品重大危险源辨识》(GB 18218)对危险化学品构成重大危险源的临界值有具体的规定。

《关于规范重大危险源监督与管理工作的通知》(安监总协调字〔2005〕125号)中规定按照重大危险源的种类和能量在意外状态下可能发生事故的最严重后果，重大危险源分为以下四级：

一级重大危险源：可能造成特别重大事故的;

二级重大危险源：可能造成特大事故的;

三级重大危险源：可能造成重大事故的;

四级重大危险源：可能造成一般事故的。

危险化学品重大危险源级别也分为一级、二级、三级和四级。

(四)隐患与危险源

对隐患与危险源两个术语的分析如下：

危险源是隐患的母体，一般隐患来自于危险源之中，隐患的风险程度明显高于一般意义上的危险源。界定一个危险源是否为隐患的标准应当是：隐患一是客观上已经存在的、违反有关法规标准的实际危险源，而不仅仅是潜在或未来可能的东西;二是将隐患应当看做是较高风险值的危险源，是不可容许的临界状态，是必须采取措施进行整改和控制的危险源。

三、事故

(一)事故的定义

事故，一般是指发生于预期之外的造成人身伤害或财产或经济损失的事件。

(二)事故的分类

事故的分类，分别从不同方面描述了事故的不向特点。根据我国有关劳动保护法规和标准，目前应用比较广泛的事故分类主要有以下几种。

1.按伤害程度分类

指事故发生后，按事故对受伤害者造成损伤以致劳动能人丧失的程度分类：

(1)轻伤，指损失工作日为一个工作日以亡(含1个工作日)，105个工作日以下的失能伤害;

(2)重伤，指损失工作日为105个工作日以上(含105个工作日)的失能伤害，重伤的损失工作日最多不超过6000日;

(3)死亡，其损失工作日定为6000日，这是根据我国职工的平均退休年龄和平均死亡年龄计算出来的。

此种分类是按伤亡事故造成损失工作日的多少来衡量的，而损失工作日是指受伤害者丧失劳动能力(简称失能)的工作日。各种伤害情况的损失工作日数，可按《企业职工伤亡事故分类标准》(GB6441-86)中的有关规定计算或选取。

2. 按事故严重程度分类

根据事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下四个等级：

(一)特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤(包括急性工业中毒，下同)，或者1亿元以上直接经济损失的事故;

(二)重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故;

(三)较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故;

(四)一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”。

3、按事故类别分类

《企业职工伤亡事故分类标准》(GB6441-86)规定了二十类事故：

(1)物体打击：指失控物体的惯性力造成的人身伤害事故。如落物、滚石、锤击、碎裂、崩块、砸伤等造成的伤害，不包括爆炸而引起的物体打击。

(2)车辆伤害：指本企业机动车辆引起的机械伤害事故。如机动车辆在行驶中的挤、压、撞车或倾覆等事故，在行驶中上下车、搭乘矿车或放飞车所引起的事故，以及车辆运输挂钩、跑车事故。

(3)机械伤害：指机械设备与工具引起的绞、辗、碰、割戳、切等伤害。如工件或刀具飞出伤人，切屑伤人，手或身体被卷入，手或其他部位被刀具碰伤，被转动的机构缠压住等。但属于车辆、起重设备的情况除外。

(4)起重伤害：指从事起重作业时引起的机械伤害事故。包括各种起重作业引起的机械伤害，但不包括;触电，检修时制动失灵引起的伤害，上下驾驶室时引起的坠落式跌倒。

(5)触电：指电流流经人体，造成生理伤害的事故。适用于触电、雷击伤害。如人体接触带电的设备金属外壳或裸露的临时线，漏电的手持电动手工工具;起重设备误触高压线或感应带电;雷击伤害;触电坠落等事故。

(6)淹溺：指因大量水经口、鼻进入肺内，造成呼吸道阻塞，发生急性缺氧而窒息死亡的事故。适用于船舶、排筏、设施在航行、停泊.作业时发生的落水事故。

(7)灼烫：指强酸、强碱溅到身体引起的灼伤，或因火焰引起的烧伤，高温物体引起的烫伤，放射线引起的皮肤损伤等事故。适用于烧伤、烫伤、化学灼伤、放射性皮肤损伤等伤害。不包括电烧伤以及火灾事故引起的烧伤。

(8)火灾：指造成人身伤亡的企业火灾事故。不适用于非企业原因造成的火灾，比如，居民火灾蔓延到企业。此类事故属于消防部门统计的事故。

(9)高处坠落：指出于危险重力势能差引起的伤害事故。适用于脚手架、平台、陡壁施工等高于地面的坠落，也适用于山地面踏空失足坠入洞、坑、沟、升降口、漏斗等情况。但排除以其他类别为诱发条件的坠落。如高处作业时，因触电失足坠落应定为触电事故，不能按高处坠落划分。

(10)坍塌：指建筑物、构筑、堆置物的等倒塌以及土石塌方引起的事故。适用于因设计或施工不合理而造成的倒塌，以及土方、岩石发生的塌陷事故。如建筑物倒塌，脚手架倒塌，挖掘沟、坑、洞时土石的塌方等情况。不适用于矿山冒顶片帮事故，或因爆炸、爆破引起的坍塌事故。

(11)冒顶片帮：指矿井工作面、巷道侧壁由于支护不当、压力过大造成的坍塌，称为片帮;顶板垮落为冒顶。二者常同时发生，简称为冒顶片帮。适用于矿山、地下开采、掘进及其他坑道作业发生的坍塌事故。

(12)透水：指矿山、地下开采或其他坑道作业时，意外水源带来的伤亡事故。适用于井巷与含水岩层、地下含水带、溶洞或与被淹巷道、地面水域相通时，涌水成灾的事故。不适用于地面水害事故。

(13)放炮：指施工时放炮作业造成的伤亡事故。适用于各种爆破作业。如采石、采矿、采煤、开山、修路、拆除建筑物等工程进行的放炮作业引起的伤亡事故。

(14)火药爆炸：指火药与炸药在生产、运输、贮藏的过程中发生的爆炸事故。适用于火药与炸药生产在配料、运输、贮藏、加工过程中，由于振动、明火、摩擦、静电作用，或因炸药的热分解作为，贮藏时间过长或因存药过多发生的化学性爆炸事故，以及熔炼金届时，废料处理不净，残存火药或炸药引起的爆炸事故。

(15)瓦斯爆炸：指可燃性气体瓦斯、煤尘与空气混合形成了达到燃烧极限的混合物，接触火源时，引起的化学性爆炸事故。主要适用于煤矿，同时也适用于空气不流通，瓦斯、煤尘积聚的场合。

(16)锅炉爆炸：指锅炉发生的物理性爆炸事故。适用于使用工作压力大干0.7表大气压(0.07兆帕)、以水为介质的蒸汽锅炉(以下简称锅炉)，但不适用于铁路机车、船舶上的锅炉以及列车电站和船舶电站的锅炉。

(17)容器爆炸：容器(压力容器的简称)是指比较容易发生事故，且事故危害性较大的承受压力载荷的密闭装置。容器爆炸是压力容器破裂引起的气体爆炸，即物理性爆炸，包括容器内盛装的可燃性液化气在容器破裂后，立即蒸发，与周围的空气混合形成爆炸性气体混合物，遇到火源时产生的化学爆作，也称容器的二次爆炸。

(18)其它爆炸：凡不属于上述爆炸的事故均列为其他爆炸事故，如：1)可燃性气体如煤气、乙炔等与空气混合形成的爆炸;2)可燃蒸气与空气混合形成的爆炸性气体混合物如汽油挥发气引起的爆炸;3)可燃性粉尘以及可燃性纤维与空气混合形成的爆炸性气体混合物引起的爆炸;4)间接形成的可燃气体与空气相混合，或者可燃蒸气与空气相混合(如可燃固体、自燃物品，当其受热、水、氧化剂的作用迅速反应，分解出可燃气体或蒸气与空气混合形成爆炸性气体)，遇火源爆炸的事故。

炉膛爆炸，钢水包、亚麻粉尘的爆炸，都属于上述爆炸方面的，亦均属于其他爆炸。

(19)中毒和窒息：指人接触有毒物质，如误吃有毒食物或呼吸有毒气体引起的人体急性中毒事故，或在废弃的坑道、暗井、涵洞、地下管道等不通风的地方工作，因为氧气缺乏，有时会发生突然晕倒，甚至死亡的事故称为窒息。两种现象合为一体.称为中毒和窒息事故。不适用于病理变化导致的中毒和窒息的事故，也不适用干慢性中毒的职业病导致的死亡。

(20)其它伤害：凡不属于上述伤害的事故均称为其他伤害，如扭伤，跌伤，冻伤，野兽咬伤，钉子扎伤等。

(三)事故的起因

事故不是无缘无故发生的，而是由隐患或危险源所引起的，在具备了一定的客观条件下导致了我们所不期望的而且是无法预料的后果。某一危险源或隐患所导致的事故后果可能是一个或多个，并且其后果的严重程序很难预测。

因此可以认为，隐患就是事故的起因，事故就是隐患的后果。