各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局，有关中央企业：

为认真贯彻落实习近平总书记、李克强总理等党中央、国务院领导同志关于加强安全生产、遏制重特大事故的重要指示批示精神，有效防范和坚决遏制尾矿库“头顶库”重特大事故，国家安全监管总局制定了《遏制尾矿库“头顶库”重特大事故工作方案》，现印发你们，请结合本地区、本单位实际，积极推动遏制尾矿库“头顶库”重特大事故各项工作落实。

国家安全监管总局

2016年5月20日

遏制尾矿库“头顶库”重特大事故工作方案

一、遏制尾矿库“头顶库”重特大事故的必要性

2007年以来，按照国务院部署，各地区、各部门积极开展了尾矿库专项整治和综合治理行动，取得显著成效。但尾矿库“头顶库”(系指下游1公里〈含〉距离内有居民或重要设施的尾矿库)安全风险逐渐增大，易诱发重特大事故，亟待进一步综合治理。

(一)“头顶库”数量多、安全基础薄弱，易引发生产安全事故。据统计，截至2015年底，全国仍有“头顶库”1425座(见附件)，其中病库131座。“头顶库”小库多，部分库缺乏正规设计，建设标准低，事故隐患较重，安全保障能力与抵御风险能力低，安全现状差。

(二)“头顶库”溃坝事故引发的重特大事故概率高。据初步统计，自新中国成立以来，“头顶库”发生溃坝事故21起，占尾矿库溃坝事故总数的55%左右，其中重特大事故13起、死亡707人，全部发生在“头顶库”。特别是2008年山西襄汾新塔矿业公司“9·8”特别重大尾矿库溃坝事故，造成281人死亡，直接经济损失达9619.2万元，社会影响极为恶劣。

(三)“头顶库”溃坝事故突发性强，应急时间短。“头顶库”溃坝时间短、泥砂流速大，从坝脚到下游1公里处往往只有几分钟，应急时间非常短，下游居民撤离和设施转移难度大。

(四)“头顶库”事故易引发社会问题。“头顶库”对下游居民、设施存在较大威胁，影响了当地的和谐稳定。近年来，信访举报和上访反映“头顶库”事故隐患事件不断增加。

二、指导思想和工作目标

(一)指导思想。深入贯彻落实习近平总书记、李克强总理等党中央、国务院领导同志关于加强安全生产的重要指示批示精神，牢固树立安全发展理念和红线意识，按照“政府引导、社会支持、企业负责”和专项治理与构建长效机制相结合原则，深入开展综合治理，建立完善“头顶库”风险管控和隐患排查治理双重预防性工作机制，切实防止“头顶库”重特大事故发生。

(二)工作目标。

1.全面消除尾矿库中的病库。通过实施“头顶库”安全隐患治理，全面消除“头顶库”中的131座病库，确保“头顶库”达到正常库运行标准。与此同时，对其他病库治理工作进行回头看，及时消除事故隐患。

2.全面提高“头顶库”的安全保障能力。鼓励企业采取提等改造、提级管理等综合治理方式，不断提升“头顶库”本质安全水平，增强“头顶库”抵御风险的能力，严防发生“头顶库”重特大事故。

3.推进生产运行的“头顶库”全面开展安全生产标准化达标创建工作。

4.完善应急管理机制。推动建立“头顶库”应急救援联防联动机制，有效防范汛期和极端气候引发的事故灾难。

三、综合治理方式和进度安排

(一)综合治理方式。

主要包括：隐患治理、升级改造、闭库及销库、尾矿综合利用和下游居民搬迁等五种治理方式。一座“头顶库”可以采用一种或几种并用的方式进行治理。

1.隐患治理。对于“头顶库”中的病库，应进行隐患治理，消除“头顶库”的事故隐患，达到正常库要求。

2.升级改造。分为提等改造、工艺改造和强化保障。

(1)提等改造：采用提高设计等级或按设计等级上限的方式，采取完善或增设排洪设施、加固坝体、降低浸润线埋深、降低坝坡比、建设安全监测设施等措施，进一步提高尾矿库防排洪能力和坝体稳定性，提高抵御事故风险能力。

(2)工艺改造：对于无法提等改造的“头顶库”，在条件允许的情况下，采用改造尾矿堆存、尾矿库筑坝和尾矿放矿等工艺的方式，提高“头顶库”的安全性。其中，尾矿堆存工艺改造指尾矿湿排工艺改为干堆或膏堆工艺等;尾矿库筑坝工艺改造指尾矿堆坝改为一次建坝、上游法尾矿堆坝改中线法尾矿堆坝等;尾矿放矿工艺改造指改变放矿浓度、改变放矿位置等(如坝前放矿、库尾放矿和周边放矿)。

(3)强化保障：是指在正常库基础上根据危害程度对“头顶库”按设计等级上限采取额外增设汛期非常溢洪道、增设在线监测设施、降低设计坝高和设计库容等措施，进一步提高“头顶库”安全保障水平和事故预警能力。

3.闭库及销库。闭库：对于达到闭库条件的“头顶库”及时进行闭库;销库：将“头顶库”内的尾矿全部移走或综合利用，拆除尾矿设施和初期坝后，或者闭库后及时将尾矿库用地复垦为耕地、林地或园地等其他用地，注销该“头顶库”，彻底消除事故危险源。

4.尾矿综合利用。对有条件的“头顶库”，可适时推广井下充填、尾矿综合利用(如制作建筑材料等)等措施消耗尾矿，降低尾矿库等别，降低安全风险。

5.下游居民搬迁。对势能较大、安全风险高、对下游居民威胁程度大的“头顶库”，经地方政府组织充分论证以后对下游居民进行搬迁。

(二)进度安排。本项工作从2016年6月开始，至2018年12月结束。2016年各地区根据国家安全监管总局的统一部署，对本地区“头顶库”再次进行详细排查，研究制定本地区尾矿库“头顶库”综合治理方案，制定具体的治理措施和实施计划，确定重点区域，启动重点项目的治理工作;2017年，在重点治理的基础上，对所有“头顶库”进行综合治理，提升“头顶库”安全度;2018年，基本完成“头顶库”综合治理工作，严格市场准入，强化监管规范企业生产运行，推动“头顶库”全面实现安全生产。

四、工作要求

(一)加强领导，制定方案。各级安全监管部门和企业要进一步提高防范“头顶库”重特大事故重要性的认识，在地方政府的领导下，把提升“头顶库”本质安全水平，有效防范“头顶库”生产安全事故，保障人民群众生命财产安全作为一项重要任务来抓。要强化领导，健全组织，落实责任，加强安全监管和管理。要按照本方案要求，本着“一库一案”的原则，编制符合实际的“头顶库”综合治理方案，确保方案的针对性、科学性和可操作性。

(二)突出重点，分类推进。在进一步摸清底数的基础上，对坝下居民、学校、厂矿及重要设施多的“头顶库”进行风险评估论证，确定重点治理区域及重点治理项目，研究落实具体治理措施和计划，分步实施，有序推进。

(三)明确责任，强化措施。要按照“政府引导、社会支持、企业负责”的原则，强化企业治理主体责任和地方政府监管责任的落实。要落实相关政策，鼓励企业采取提级改造、闭库及销库、综合利用和搬迁等有效方式，提高“头顶库”安全保障能力。要充分发挥社会各方面力量，为尾矿库治理提供设计、咨询、服务等技术管理支撑服务。要强化对“头顶库”的安全监管，明确企业、监管责任单位和人员，督促尾矿库企业设立警示标识，标明基本信息、数据和责任人，防范和化解各类风险。加强“头顶库”汛期安全督查检查，严防因恶劣天气影响发生溃坝事故。

(四)强基固本，源头管控。要督促尾矿库企业进一步健全完善安全生产责任和管理制度，加大安全投入，强化生产运行、隐患排查治理、从业人员素质和应急管理等基础工作。要按照国家法律、法规、标准规定的要求，强化源头管理，严格尾矿库项目选址、安全设施设计审查等准入环节，严防新的“头顶库”和新的病库产生。

(五)加强督导，严格验收。各地区要加大对“头顶库”综合治理工作的监督检查力度，选树典型，推广经验，及时研究和解决工作中遇到的问题。要加大宣传工作力度，取得公众对“头顶库”安全隐患治理工作的理解和支持。要认真组织好验收工作，扎实推进“头顶库”综合治理工作，确保治理效果，确保各类尾矿库的安全运行。

 附件：全国“头顶库”统计表