为深入贯彻落实《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》(国发〔2011〕40号)精神，进一步加强非煤矿山安全生产法制建设，为非煤矿山安全生产工作提供强有力的制度保障，根据《国家安全监管总局关于印发非煤矿山安全生产“十二五”规划的通知》(安监总管一〔2011〕179号)的相关要求，我司委托总局信息研究院起草了《非煤矿山安全生产法律法规和标准体系建设框架》(征求意见稿)(以下简称《框架》)。现对《框架》的主要内容说明如下：

一、《框架》起草背景

非煤矿山是我国重要的资源性产业，也是安全生产工作的重要领域。党中央、国务院和国家安全监管总局始终高度重视非煤矿山安全生产工作，将法制建设作为强化安全监管的重要保障，作出了一系列重大决策部署，取得了明显成效。经过多年的努力，初步建立起以《安全生产法》、《矿山安全法》为核心，以相关法规、规章和标准为主体的安全生产法律法规和标准体系，为非煤矿山安全生产制度化、规范化、标准化提供了法律支撑。但是，随着经济社会的发展，非煤矿山安全生产法制建设也逐渐暴露出相关立法滞后、规定不够严谨、操作性不强等问题，迫切需要在推进科学发展、安全发展的新形势下加快建立和完善安全生产法律法规和标准体系，以指导当前和今后一段时期非煤矿山安全生产法制建设工作。

同时，按照国发〔2011〕40号等相关文件要求“健全完善安全生产法律制度体系”，“到2015年形成较完善的非煤矿山法律法规和标准体系”，我司将编制《框架》工作列为2012年重要研究课题，并组织矿山、安全、法律等领域的专家成立课题组，开展法律法规和标准体系的具体研究工作。

二、《框架》起草过程

按照课题工作方案要求，课题组在2011年底启动了《框架》起草的相关准备工作，广泛收集和整理了相关资料和信息。今年2-4月份，课题组先后赴江苏、福建、重庆、山东等4省市进行了实地调研，并选取河北、内蒙古等14个省区，以及中钢马鞍山矿院等6家单位进行函调征求意见，在分析整理各方意见建议基础上，课题组完成了编制《框架》草案。草案征求了我司各处以及安科院矿山所的意见后，经认真修改完善，形成了目前的征求意见稿。

三、《框架》主要内容

《框架》共分《非煤矿山安全生产法律法规体系框架》(以下简称《法规体系框架》)和《非煤矿山安全生产标准体系框架》(以下简称《标准体系框架》)两部分。其中《法规体系框架》共汇总整理5部法律、7部条例、24部规章，提出建议：修改法律2部、条例2部、规章6部，新制定行政法规1部、部门规章9部;《标准体系框架》共汇总整理国家标准95项、行业标准177项，共计272项，提出建议：修订原有标准62项，新制定标准35项。现着重在下列几个方面进行说明。

1.《法规体系框架》围绕非煤矿山开采活动，汇总了与非煤矿山生产安全密切相关的主要法律法规和规章，以《非煤矿山安全生产“十二五”规划》的立法任务为主要依据，将《安全生产法》和《矿山安全法》等法律的修订，以及《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》、《金属非金属矿山危险性较大设备设施检测检验规定》、《陆上石油天然气安全监督管理规定》等规章的制订等加以吸纳;针对我国石油天然气安全生产法制建设薄弱，规范效力层级较低现状，《框架》结合目前《矿山安全法》的修订情况，根据《矿山安全法实施条例》第五十八条的规定，建议研究制定《石油天然气安全管理条例》。

2.《标准体系框架》以2005年政策法规司审发的《安全生产国家标准和行业标准目录》为基础，充分吸收了《我国非煤矿山安全生产标准体系研究报告》、《2012年安全生产行业标准项目计划表》等有关成果，将《金属非金属矿山闭坑安全规程》、《尾矿库重大危险源辨识与分级标准》等标准制定，以及《爆破安全规程》、《尾矿库安全技术规程》等标准的修订予以吸纳(正在制定或修订的一并列入)，使得《框架》体系与安全生产法规标准建设的整体部署相衔接。

3.《框架》紧紧围绕非煤矿山的重点领域和重要工作展开，并力求解决当前基层监管部门和各类非煤矿山企业反映强烈并带有普遍性的突出问题，如《法规体系框架》中列入了《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》、《金属非金属地下矿山企业领导带班下井及监督检查暂行规定》、《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》、《海洋石油安全管理细则》等规章的修订，《标准体系框架》中将《金属非金属矿山安全规程》、《尾矿设施施工及验收规程》以及金属非金属矿山安全标准化导则及相关实施指南的修订等纳入，确保《框架》设计在满足政府监管需要的前提下，具有现实可操作性。

4.《框架》坚持对现有体系的完善创新与适度超前相结合的原则，以体现一定的前瞻性和指导性。在相应法律法规和标准的制定或修订时间宽度上，不仅应考虑“十二五”还应对“十三五”期间甚至更长远的时间里，需要开展的相应工作。如将《采空区隐患防治管理办法》、《非煤矿山关闭管理办法》等规章的制定，列入《法规体系框架》，将《金属非金属矿山安全管理档案建设规范》、《小型采矿企业标准化建设指南》等标准的制定，列入《标准体系框架》。此外，随着非煤矿山管理技术的发展，个别规章如《尾矿库安全监督管理规定》等相关内容，随着科技进步将来肯定要作适当调整。为此，将这类情况也列入到《框架》范围，力求整个《框架》设计能够满足未来一段时期非煤矿山安全生产发展的需求。

5.鉴于标准应适应经济与技术发展的需要，在设计《标准体系框架》时，充分考虑到标准适时修订完善的要求。从目前来看，各国标准有效期不同。ISO标准每5年复审一次，平均标龄为4.92年。我国《国家标准管理办法》规定国家标准实施5年内要进行复审，即国家标准有效期一般为5年。《标准体系框架》涉及到建议修订的标准，多属于标龄普遍过长，更新速度缓慢，标准技术指标落后安全生产发展等情形。以《金属非金属矿山安全规程》为例，随着科技进步，目前露天饰面石材开采矿山已普遍采用轨道圆盘锯作业，对此规程中却没有体现。在此，不作一一列举。

6.考虑到安全生产形势的变化以及立法环境的变动，《框架》仅原则列出了需要制修订的法律法规和标准(没有限定具体时间)，并分别用“正在修订”、“建议修订”、“正在制定”、“建议制定”等予以标注，其中“建议制定”部分的名称可根据立法的实际情形予以调整变更。

《框架》编制课题组

2012年11月14日